征地时，地上附着物及青苗补偿费直接向集体经济组织拨付，合法吗？

征地实务中，政府往往将被征地上的附着物及青苗补偿费拨付至集体经济组织，再由集体经济组织向每家每户发放。
不少高层级的法院也认可这种做法，认为政府只要将款项拨付至集体经济组织，奏算其已经履行了征地补偿职责。
    窃以为，不妥。
    根据2021《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，政府发布拟征收公告后，应当开展拟征收土地现状调查，查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。
    因此，经过土地现状调查，地上附着物及青苗的权属等已经查明。常理来看，其权属肯定不属于集体经济组织，只能是属于各农户或其他经营主体。
    条例还规定，县级以上人民政府确定征地补偿方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。地上附着物及青苗等补偿费用，归其所有权人所有。
    上述法条中的“、”，并非指并列的两个权利主体，其是“或”的关系，应分别与土地所有权人和土地使用权人签订征地补偿安置协议。
    最高院行政协议规定，用益物权人与征收土地行为具有利害关系。
    因此，虽然条例中使用了“土地使用权人”的表述，但其应扩大解释为用益物权人。
    土地承包经营权和土地经营权都属于用益物权，虽然条例使用“土地使用权人”的字样，但应包括土地承包经营权人和土地经营权人等。
    与土地所有权人签订的是土地补偿费协议，而与用益物权人人签订的是土地使用权补偿、地上附着物及青苗等补偿。
    因此，地上附着物及青苗补偿协议，只能与其所有权人即土地承包经营权人或土地经营权人签订，而不能与集体经济组织签订。
    征地补偿协议是行政诉讼法列明的典型的行政协议，既具有行政性也具有民事性，而行政性是第一性的，故，对征地补偿协议实施行政合法性审查是第一位的。
    土地现状调查程序的功能，在此后的征地补偿阶段主要是为签订征地补偿协议和作出征地补偿决定提供事实依据，确定被征地的补偿主体等。
    如果一概都与集体经济组织签订补偿协议，应视为征收方在“土地现状调查阶段”没有调查清楚权利的主体，或虽调查清楚了但没与调查的权属主体签订协议，其签订的补偿协议属于行政诉讼法意义上的“主要证据不足”和“违反法定程序”，应予以撤销。
    上述的“撤销”是行政行为合法性审查意义上的撤销，而不是合意性意义上的“存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形”的撤销。
    其举证责任在被告，原告的举证责任较轻，其不同于合意性存疑的原告举证责任。
    条例规定，征地申请批准后，应当发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，并依法组织实施。
即征收土地公告发布后，政府应履行此前签订过的征地补偿协议。
    根据合同的相对性，政府应当按照征地补偿协议的约定，向各农户或其他经营主体足额支付约定的费用。
    如果政府将征地补偿协议约定的款项拨付到集体经济组织，既不符合合同的约定，也不符合土地征收法律规范的规定。
    根据行政协议规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，法院依据行政诉讼法第七十八条规定应判决被告继续履行。
    因此，政府将征地补偿款中的“地上附着物及青苗补偿费”直接拨付到集体经济组织，仍属于其未依法履行，未按照协议约定履行义务的情形，应承担继续履行责任。
那种认为政府已经履行征地补偿职责的判例，有失偏颇。